十八届市政府第3次常务会会前学法——《中华人民共和国地下水管理条例》
一、对《条例》的解读
(一)《条例》出台的背景。党中央、国务院高度重视地下水管理工作。地下水具有重要的资源属性和生态功能,在保障我国城乡生产生活供水、支持经济社会发展和维系良好生态环境中发挥着重要作用。近年来,随着经济社会发展,我国地下水开发利用程度不断加大,导致部分地区地下水超采和污染问题突出。
(二)《条例》的重要内容。一是规范地下水状况调查评价与规划编制。县级以上人民政府应当组织水行政、自然资源、生态环境等主管部门开展地下水状况调查评价工作,根据地下水状况调查评价成果,统筹考虑经济社会发展需要、地下水资源状况、污染防治等因素,编制本级地下水保护利用和污染防治等规划,并依法履行征求意见、论证评估等程序后向社会公布。
二是强化地下水节约与保护。实行地下水取水总量控制和水位控制制度。明确用水过程的节约用水要求,强化用经济手段调控地下水节约和保护,明确地下水水资源税费的征收原则。除以下情形外,禁止开采难以更新的地下水:(一)应急供水取水;(二)无替代水源地区的居民生活用水;(三)为开展地下水监测、勘探、试验少量取水。
三是严格地下水超采治理。通过规范地下水禁止开采区、限制开采区的划定。已发生严重地面沉降、海(咸)水入侵等地质灾害或者生态损害的区域等,应当划定为禁止开采区;地下水开采量接近可开采量、开采地下水可能引发地质灾害或者生态损害的区域等,应当划定为限制开采区。除特殊情形外,在禁止开采区内禁止取用地下水,在限制开采区内禁止新增取用地下水并逐步削减地下水取水量。要求各省、自治区、直辖市编制本行政区域地下水超采综合治理方案,明确治理目标、治理措施、保障措施等内容。
四是完善地下水污染防治措施。建立地下水污染防治重点区划定制度。强化对污染地下水行为的管控,禁止以逃避监管的方式排放水污染物,禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者贮存含有毒污染物的废水等行为。细化防止生产建设活动污染地下水的制度,规范地下工程设施或者进行地下勘探、采矿等活动,依法编制的环境影响评价文件中应当包括地下水污染防治的内容。细化防止土壤污染导致地下水污染的制度,要求农业生产经营者等有关单位和个人科学、合理使用农药、肥料等农业投入品,农田灌溉用水应当符合相关水质标准;土壤污染防治方案应当包括地下水污染防治的内容。
五是加强监督管理。县级以上人民政府水行政、自然资源、生态环境等主管部门应当依照职责加强监督管理,完善协作配合机制。加强地下水监测站网和监测信息共享机制建设,完善对地下水取水工程的监督管理,强化对需要取水的地热能开发利用项目的管理。
二、《条例》的亮点
(一)完善和明确了管理机制与责任体系。针对地下水管理工作涉及部门较多的情况,《条例》建立地下水统一管理与分级管理机制,进一步明晰地下水管理责任。一是规定地方人民政府对本行政区域内的地下水管理负责,明确具体的地下水管理保护责任,要求维持地下水合理水位,保护地下水水质。二是根据有关法律法规和部门“三定”规定,规定了有关部门的工作职责。三是明确地下水开发利用主体承担地下水取水工程管理、节约保护和防止污染等方面责任。四是明确了国务院对省、自治区、直辖市地下水管理保护情况实行目标责任制和考核评价制度,并针对地下水违法行为,对政府、部门和开发利用主体规定了严格的法律责任。
(二)建立了保护优先制度体系。结合地下水更新循环速度慢、破坏后不易修复等特点,《条例》建立了地下水保护优先制度体系。一是强化用水过程的节约要求。要求取用地下水的单位和个人遵守取水总量控制和定额管理要求,使用先进节约用水技术、工艺和设备;要求县级以上地方人民政府组织发展节水农业,提高农业用水效率。二是细化地下水涵养和保护措施。要求建设单位和个人采取措施,防止地下工程建设对地下水造成重大不利影响;明确除特殊情形外,禁止开采难以更新的地下水;要求城乡建设和河湖整治统筹地下水水源涵养和回补需要,加强水体自然形态保护和修复;要求重要泉域明确保护范围和措施。三是强化经济手段的运用。明确地下水有偿使用标准确定原则,并要求地下水取水工程安装计量设施。
(三)设定了目标管控制度体系。结合我国地下水开发利用实际,《条例》从水量、水位两个方面严格管控开采地下水,并从年度取水计划、地下水储备等方面提出要求。一是实行地下水取水总量控制与水位控制“双控”制度。国务院水行政主管部门会同自然资源主管部门制定并下达各省、自治区、直辖市地下水取水总量控制指标,省级人民政府水行政主管部门拟定本行政区域内县级以上行政区域的地下水取水总量控制指标和水位控制指标,县级以上地方人民政府根据“双控”指标确定地下水取水工程布局。二是实行地下水年度取水计划管理。县级以上地方人民政府水行政主管部门制定地下水年度取水计划,对本行政区域内的年度取用地下水实行总量控制。三是建立地下水储备制度,县级以上地方人民政府制定动用储备预案,结合用水需求和水资源条件,明确地下水储备量,发挥地下水战略储备功能。
(四)健全了科学技术支撑体系。考虑到地下水的隐蔽性与复杂性,根据地下水管理与超采治理工作需要,《条例》健全了地下水科学技术支撑体系。一是明确国家定期组织开展地下水状况调查评价,包括地下水资源调查评价、地下水污染调查评价和水文地质勘察评价等内容,为地下水规划编制、治理与管理提供基础数据支撑。二是明确国民经济和社会发展规划、国土空间规划编制,以及重大建设项目的布局,应当进行科学论证,确保与当地地下水资源条件和地下水保护要求相适应。三是根据地下水特点以及更新的难易程度,将地下水进行分层分类分区管理,包括对可更新的浅层地下水和深层承压水,超采区、禁限采区内地下水,以及地热水、泉域,针对性地提出管理规定。四是明确国家支持地下水先进科学技术的研究、推广和应用。
(五)提出了全过程管控措施体系。从地下水循环全过程出发,《条例》制定了地下水管控系统治理措施体系。一是针对地下水补给、径流、排泄循环全过程,提出了管控措施。明确县级以上地方人民政府应当加强地下水水源补给保护,充分利用自然条件补充地下水,有效涵养地下水水源;要求建设单位和个人采取措施防止地下工程建设对地下水造成重大不利影响。二是严格地下水用途监管。禁止水资源紧缺、生态脆弱地区新建、改建、扩建高耗水项目,禁止违反法律、法规的规定开垦种植而取用地下水,禁止除应急供水取水、无替代水源地区的居民生活用水、为监测等少量取水等情形外,开采难以更新的地下水。三是针对我国部分地区地下水面临的超采、污染问题,进一步健全治理与防治措施体系。针对地下水超采,明确了超采区与禁限采区划定、超采治理方案编制、超采治理措施实施等方面内容。针对地下水污染,明确了划定地下水污染防治重点区、防止违法排放污染物和生产建设活动污染地下水等污染防治措施。
(六)完善了监督管控体系。针对目前地下水管理存在的短板和弱项,《条例》设定了创新性监管制度。一是要求国务院水行政、自然资源、生态环境等主管部门建立统一的国家地下水监测站网,实现地下水监测信息共享。二是加强对地下水取水工程的监督管理。要求县级以上地方人民政府水行政主管部门对地下水取水工程登记造册;矿产资源开采、地下工程建设疏干排水量达到规模的,应当申请取水许可,并安装排水监测和计量设施。三是要求县级以上地方人民政府水行政主管部门划定需要取水的地热能开发利用项目禁止和限制取水范围,并要求对其取水和回灌进行计量。
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